در برنامه چهارم و پنجم توسعه، بسیاری از مواد قانونی فاقد متولی مشخص بوده یا شاخص مشخصی برای ارزیابی آن وجود ندارد.

در برنامه چهارم و پنجم توسعه، بسیاری از مواد قانونی فاقد متولی مشخص بوده یا شاخص مشخصی برای ارزیابی عملکرد آن وجود ندارد. این مساله باعث شده است که در این نوع برنامه ها نقش نظارت بر عملکرد بسیار کمرنگ شده و بسیاری از سیاست های کلی برنامه در ظرف زمانی پنج ساله و در قالب مواد و احکام برنامه، قابلیت پیگیری و اجرا نداشته باشند.



به گزارش حدیدنیوز، ایران از جمله کشورهای در حال توسعه است که بیش از ۶۵سال از تاریخ برنامه ریزی اقتصادی در آن می گذرد و تدوین شش برنامه عمرانی در دوره پهلوی دوم و نیز تدوین پنج برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را از سال۱۳۲۷ در سابقه خود دارد. حال پرسش آن است که نتیجه این دوره طولانی از تجربه برنامه ریزی در کشور چه بوده است و اجرای برنامه های مختلف، چه دستاوردهایی را به همراه داشته است؟ بدین منظور باید ارزیابی مناسبی از کارنامه اقتصادی هر مقطع از حیات اقتصادی کشور صورت پذیرد.

برنامه ريزي اقتصادی از طريق تقويت يا اصلاح ساختارهای اقتصادي و اجتماعي، به سمت افزايش درآمد و اشتغال، بهبود توزيع درآمد و کاهش فقر، ثبات اقتصادی، اجتماعي و ... جهت گيري مي کند. کشورهای مختلف برای دستیابی به اهداف مشخص اقتصادی و توسعه ای از این برنامه ریزی استفاده می کنند. به عنوان مثال، مالزي به عنوان كشوري كه به مدد ۳۰سال برنامه ريزي موفق، از يك كشور توليدكننده احتياجات اوليه و با درآمد پايين، به كشوري صادركننده توليدات صنعتي تبديل شده است، چين به عنوان كشوري كه ظرف مدت كمتر از سه دهه، از موقعيت يك كشور توسعه نيافته به ششمين اقتصاد بزرگ جهان تبديل شده است و كره جنوبی نیز به عنوان كشوري كه ابتدا داراي اقتصادي سنتي با درآمد پايين بوده و ظرف مدت كمتر از سه دهه، با انجام اصلاحات اقتصادي در زمره اقتصادهاي پيشرفته قرار گرفته است، نمونه هایی از آن هستند.

در قوانین برنامه و بودجه کشور، سه نوع برنامه از نظر زمانی مشخص شده است؛ کوتاه مدت (یک ساله)، میان مدت (۵ساله) و بلندمدت (۲۰ تا ۲۵ساله). همچنین برنامه ریزی های۲۰ تا ۲۵ساله به ۴ تا ۵برنامه ۵ساله تقلیل یافته و هر برنامه ۵ساله نیز به خودی خود به ۵برنامه یک ساله تقسیم می شوند. باید توجه داشت که کشورها در برنامه ریزی اقتصادی معمولا ترکیبی از موارد فوق را انتخاب می کنند.

نتایج و دستاوردها
برنامه اول توسعه، برنامه اي بود كه با هدف كوچك ساختن دولت در اقتصاد و گسترش نقش آفريني بخش خصوصي به اجرا درآمد. اما در عمل دستاورد موثري حاصل نشد، زيرا طي برنامه اول مقرر شد به منظور كاهش تصدي دولت در فعاليت هاي اقتصادي و افزايش خصوصي سازي، منابع لازم براي سرمایه گذاری فراهم شده و تعديل نرخ ارز و هدفمندكردن يارانه ها صورت پذیرد، اما به دلايل مختلف از جمله فقدان انضباط مالي دولت و گسترش بخش عمومي و فشارهاي تورمي چنين امري تحقق نيافت. در مستندات برنامه دوم توسعه رهنمودهای کلان و سیاست های اجرایی پیش بینی و در هر حوزه به صورت جداگانه به آن پرداخته شده است، اما درخصوص بررسی شرایط موجود، چالش ها، نارسایی ها و مقایسه با شرایط خارج از کشور در مستندات اثری دیده نمی شود.

در بین مستندات برنامه های دوم تا پنجم توسعه، برنامه سوم از ساختار منسجم و مشخص تری برخوردار است. دو حوزه بخشی و فرابخشی در این برنامه به طور مشخص تفکیک شده و هر یک جداگانه مورد بررسی و ارزیابی قرار گرفته و به تبع آن در هر حوزه نیز مشکلات، چالش ها و سیاست های اجرایی ارائه شده است. در ساختار مستندات برنامه چهارم توسعه غالبا دیدگاه توسعه پایدار حاکم است با این حال تفکیک مشخصی بین دو حوزه بخشی و فرابخشی و در تناسب با اقتصاد جهانی و آرمان های قانون اساسی ایجاد نشده است. همچنین در برنامه پنجم توسعه نیز به دو حوزه بخشی و فرابخشی بسیار کم پرداخته شده و انسجام و هماهنگی مابین مجموعه های ارائه شده دیده نمی شود.

در مستندات این برنامه تنها به رهنمودها، الزامات و سیاست های حوزه اقتصاد اشاره می شود که بدون پشتوانه نظری و تئوریکی بیان شده است. همچنین در مستندات ارائه شده سازوکار ایجاد ارتباط میان برنامه ها و اسناد بالادستی (سیاست های کلی ابلاغی و سند چشم انداز)، به خصوص در حوزه های اقتصادی به وضوح مشخص نیست. این دلایل، ساختار مستندات برنامه پنجم توسعه را نسبت به برنامه های دوم، سوم و چهارم تا حدودی ضعیف تر کرده است.

برای مقایسه تطبیقی داده های کمی این برنامه ها نیز ارقام منتشره توسط بانک مرکزی که تا پایان سال۱۳۸۹ (پایان برنامه چهارم توسعه) موجود است را مورد بررسی قرار می دهیم. این متغیرها به طور معمول در قالب حساب های ملی هر کشوری به صورت سالانه، منتشر می شوند و عبارتند از نرخ رشد تولید ناخالص داخلی، رشد سرمایه گذاری، نرخ بیکاری، صادرات نفتی و غیرنفتی، رشد نقدینگی و تورم، نرخ بیکاری و ضریب جینی. در ادامه موفقیت برنامه ها برای تاثیرگذاری موثر در این شاخص ها مورد ارزیابی قرار می گیرد.

الف) رشد اقتصادی: رشد اقتصادي محصول کارکرد تمام عوامل اقتصادي و غيراقتصادي بوده و از شاخص هاي اساسي براي ارزيابي توانمندي هاي اقتصادي در ايجاد فرصت هاي شغلي و تغيير سطح رفاه جامعه محسوب می شود. بررسی های به عمل آمده مشخص می کند که از میان برنامه ها تنها کارکرد برنامه سوم توسعه در تحقق اهداف مربوط به رشد اقتصادی در کشور موثر بوده است.

ب) رشد سرمایه گذاری: از نظر رشد سرمایه گذاری در کشور، برنامه سوم را باید موفق ترین برنامه دانست و برنامه چهارم توسعه نیز دارای پایین ترین نرخ سرمایه گذاری طی دوره ۲۰ساله اجرای این چهار برنامه بوده است. البته در طول برنامه چهارم، رشد بودجه دولت و امکانات ملی که در اختیار داشته است با سه برنامه قبل از آن قابل مقایسه نیست.

ج) صادرات غیرنفتی: در زمینه صادرات غیر نفتی، برنامه چهارم توسعه تنها برنامه ای است که طی آن دولت توانسته است بیش از اهداف پیش بینی شده در برنامه به صادرات کالا بپردازد، البته بخش اعظم آن مربوط به صادرات پتروشیمی از فرآورده های نفتی است که با رونق بازار نفت در طول سال های این برنامه، موجبات رشد صادرات غیرنفتی را فراهم آورده است.

د) رشد نقدینگی: در زمینه رشد نقدینگی با تکیه بر اهداف تعیین شده در برنامه ها مشاهده می شود که برنامه چهارم توسعه موفق ترین برنامه در این زمینه بوده است، به طوری که نرخ رشد نقدینگی در این دوره از هدف تعیین شده در برنامه اختلاف کمتری دارد. همچنین برنامه اول توسعه ناموفق ترین برنامه در زمینه رشد نقدینگی بوده است.

ه) تورم: تورم يكي از عوامل مخرب در اقتصاد ملي است و پيامدهايي نظير افزايش نابرابري در توزيع درآمد، افزايش ريسك و ايجاد عدم اطمينان را به دنبال دارد و در چند دهه گذشته همواره از يك روند صعودي برخوردار بوده است. در زمینه مهار تورم ناموفق ترین برنامه، برنامه دوم توسعه بوده است که در زمان اجرای آن به دلیل اجرای همزمان سیاست تعدیل اقتصادی، متوسط آن به رقمی معادل ۲۵درصد رسید و موفق ترین برنامه نیز برنامه سوم بود که متوسط نرخ تورم در این برنامه به حدود ۱۴درصد کاهش پیدا کرد.

و) نرخ بیکاری: بيكاري از مهم ترين چالش هاي اقتصادي كشور است كه اگر جوانب آشكار و پنهان آن به درستی مشاهده نشود، ابعاد اجتماعي و سياسي وسيعي پيدا می کند. به نظر می رسد در زمینه مهار بیکاری، برنامه چهارم توسعه، موفق ترین برنامه در میان چهار برنامه مورد بررسی بوده است، به طوری که طی دوره اجرای آن، نرخ بیکاری به حدود ۱۰درصد رسید. همچنین در زمینه تحقق اهداف برنامه ای، برنامه اول توسعه بسیار موفق عمل کرد و نرخ بیکاری در آن دوره ۱.۹درصد کمتر از رقم مورد انتظار بوده است.

ز) ضریب جینی: درنهایت شاخص ضریب جینی است که به نظر می رسد متوسط آن در طول برنامه اول توسعه پایین ترین رقم بوده و در زمینه تحقق اهداف برنامه نیز، برنامه سوم توسعه از سایر برنامه ها پیشی می گیرد. به طور کلی افزایش این شاخص که نشان از رشد فاصله طبقاتی دارد، در برنامه های دیگر توسعه نیز ادامه داشته و طی دوره ۲۰ساله هرگز ترمیم نشده است.

آسیب شناسی
كشور ما با داشتن بيش از ۶۵سال تجربه برنامه ريزي (۱۳۲۷-۱۳۹۲ه.ش)، در زمره معدود كشورهاي در حال توسعه جاي مي گيرد كه نه تنها به اهداف متعارف رشد و توسعه اقتصادي دست نيافته، بلكه به نظر مي رسد اكنون در مقايسه با آغاز دوره برنامه ريزي و اجراي برنامه هاي اقتصادي در كشور نیز اثربخشی چندانی در اهداف مندرج در قانون اساسی و سند چشم انداز کشور مشاهده نمی شود. برخی از دلایل این امر به شرح زیر است:

-۱ از زمان تدوین برنامه سوم توسعه، نوع تدوین برنامه ها از ثبات رویه حاکم در برنامه های قبل و بعد از انقلاب فاصله گرفته است و همچنین پیش بینی و هدف گذاری ها متناسب با محتوای آنها صورت نمی گیرد. دلیل این امر آن است که در برنامه چهارم و پنجم توسعه، بسیاری از مواد قانونی فاقد متولی مشخص بوده یا شاخص مشخصی برای ارزیابی عملکرد آن وجود ندارد. این مساله باعث شده است که در این نوع برنامه ها نقش نظارت بر عملکرد بسیار کمرنگ شده و بسیاری از سیاست های کلی برنامه در ظرف زمانی پنج ساله و در قالب مواد و احکام برنامه، قابلیت پیگیری و اجرا نداشته باشند.

-۲ قاعده رفتاري بودجه بندی در ايران با مشكلات ساختاري مختلفی روبه رو است، بنا به تعريف، بودجه باید براساس برنامه های بالادستی (مانند ايجاد ثبات اقتصاد كلان، تسهيل توسعه، بازتوزيع درآمدها و ثروت ها و عرضه كالاهاي عمومي) شکل بگیرد، اما در کشور به لحاظ محتوايي، بودجه ريزي بر محور دستگاه ها سامان پيدا می کند. در رويكرد دستگاه محور، آنچه كه بيشتر مورد توجه قرار مي گيرد ميزان تخصيص منابع و نحوه توزيع رانت نفتي بين دستگاه هاي مختلف است، درحالي كه بايد كانون اصلي تمركز در تلقي از بودجه، بر رويه ها، سياست ها و نتايج حاصل از بودجه ريزي باشد.

-۳ واگذاری بدون مناقصه طرح های بزرگ عمرانی به ویژه در عرصه نفت و گاز و انحلال نهادهایی نظیر شورای پول و اعتبار و سازمان مدیریت و برنامه ریزی عملا به برنامه ریزی علمی در حیطه اقتصاد کشور آسیب رسانده است. سازمان مدیریت و برنامه ریزی عملا قدرت استدلال ها را برای جابه جایی بودجه و اعتبارات بالا می برد، انضباط مالی را بیشتر کرده و فساد مالی اداری را نیز کاهش می داد، اما فقدان این سازمان در سال های بعد از ۱۳۸۶، ضمن کاهش قدرت ارزیابی و سطح کار کارشناسی دولت، مشکلات متعددی نظیر ناهماهنگی منابع و مصارف در بودجه ها، عدم توسعه متوازن استان ها به دلیل سلیقه گرایی در استانداری ها و جایگزین شدن دیدگاه های فردی و مقطعی به جای تداوم برنامه های توسعه را به دنبال داشته است.

-۴ تطابق زمانی دوره فعالیت قوای مجریه و مقننه با دوره زمانی برنامه های توسعه ایران وجود ندارد و این مهم با توجه به روش های متعدد اجرا در این دو قوه از ضمانت اجرایی برنامه ها کاسته است. همچنین رابطه مطلوبی میان دستگاه های برنامه ریزی و اجرایی وجود ندارد که این امر دستیابی به اهداف برنامه ها و سند چشم انداز را با سختی همراه ساخته است. در ارتباط با بخش اجرایی، ناهماهنگی های مختلفی میان نحوه برقراری ارتباط دستگاه ها با معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی وجود دارد، به طوری که استوار بر مکانیسم مشخصی نبوده و براساس برداشت ها و سلیقه مدیران بلندپایه شکل می گیرد. از این رو، در طی زمان شاهد ابهامات عمده ای به ویژه در زمینه حدود اختیارات و سیاستگذاری، درجه نظارت و مکانیسم ارزشیابی، گزینش و بالاخره ملاک تخصیص اعتبارات هستیم.

-۵ در انتها لازم به ذکر است بسیاری از سیاستگذاری های کلان و برنامه های توسعه کشور، تبدیل به اسنادی تشریفاتی شده اند و کار کارشناسی و مطالعات دقیقی در زمینه ارتباط میان اهداف و مسیر تحقق آنها صورت نمی گیرد. به عنوان مثال، در ارتباط با عدم دستیابی به رشد ۸درصدی اقتصادی در برنامه چهارم توسعه، علت آن را باید در عدم تحقق اجزا و ملزومات آن جست وجو کرد. در اسناد برنامه چهارم، رشد ۸درصدی اقتصاد ملازم با تحقق رشد ۱۲.۲درصدی سرمایه گذاری و رشدهای ۳.۵درصدی بهره وری نیروی کار، یک درصدی سرمایه و ۲.۵درصدی بهره وری کل عوامل تولید در نظر گرفته شده است، اما با استناد به گزارش های رسمی بانک مرکزی در پایان دوره برنامه چهارم، عملا شاهد تحقق تنها ۴.۸درصد رشد سرمایه گذاری، ۲.۵درصد بهره وری نیروی کار، منفی ۰.۵درصد بهره وری سرمایه و تنها ۰.۶درصد بهره وری کل عوامل تولید هستیم.

به طور کلی با بررسی تجربه پیدایش نظام های برنامه ریزی در جهان می توان اذعان کرد که گام اساسی در پیشبرد نظام برنامه ریزی هر کشور، تعیین سیستم برنامه ریزی متناسب با ساختار داخلی و جهانی از یک طرف و از سوی دیگر پایبندی کارگزاران اقتصادی به اجرای صحیح آن برنامه هاست. امروزه با بررسی ساختار اقتصادی در کشورهای مختلف، به اهمیت و نقش موثر دانایی و اقتصاد دانش محور بیش از پیش پی می بریم و مشاهده می شود که توسعه پایدار در این کشورها تنها از طریق برنامه ریزی مبتنی بر دانایی محقق شده اند. طراحي و تبيین ويژگي ها و ترسيم موقعيت کشوری كه نسل هاي آينده بتوانند آگاهانه و با اتكاي به نفس در آن گام بردارند، نه تنها لازمه پويايي و اميد در جامعه است، بلكه برآمده از اصول و آرمان هايي است كه رفتار دولت و دستگاه اجرايي كشور را در چارچوب آن معنادار مي كند.



در چارچوب تحقق اهداف چشم انداز و اسناد بالادستی، مطلوب است كه حركت هاي فردي و اجتماعي در مسیر برنامه های مشخص ساماندهي شوند. این امر از یک طرف موجب تجميع انرژي افراد و جلوگيري از اصطكاك میان آنها شده و از طرف دیگر اقتدار ملي را به همراه دارد. همچنین ضرورت دارد که تخصیص منابع را در سطحی علمی، معقول و متناسب با نیازهای کشور انجام داده و در دهه باقی مانده تا پایان دوره چشم انداز، خطاها را به حداقل رسانیم، از طرف دیگر اولین نیاز کشور در حال حاضر و نخستین وظیفه دولت يازدهم، اعتقاد و التزام کامل به اصول برنامه ریزی و پیگیری برنامه های پیشین بوده و لازم است هرچه سریع تر نگاه عملیاتی جایگزین شعارگرایی در سیاستگذاری ها شود.